No videocast 'HABEAS DATA online', Raul Ferraz entrevista a o advogado Daniel Silveira, sobre "Temas fundamentais do processo administrativo disciplinar".
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00:00Olá, eu sou Raul Ferraz e você está assistindo o videocast Abre as Data no portal de Oliberal,
00:11o maior veículo de comunicação do Norte do Brasil. Hoje temos a honra de entrevistar o
00:17doutor Daniel Silveira, advogado administrativista, professor universitário, ex-procurador-geral do
00:24município de Belém, mestre pela Universidade de São Paulo e vai falar sobre temas fundamentais
00:32do processo administrativo disciplinar. Olá, doutor Daniel, tudo bem? Tudo bem, boa tarde,
00:39sempre uma honra estar aqui com vocês. Eu que agradeço a sua presença e para a gente compartilhar
00:45a sua experiência, a sua sabedoria no direito administrativo. Doutor Daniel, tem uma coisa
00:53que, quando se fala em direito administrativo, vem logo à mente, principalmente dos servidores
01:00públicos, de um modo geral, que é o PAD, o processo administrativo disciplinar. O senhor poderia
01:08discorrer para a gente? Para que é que serve o PAD? Qual é a finalidade do PAD?
01:15Pois não, realmente é sempre uma preocupação dos servidores, porque é mais ou menos o pesadelo
01:21dos servidores ser processado em termos administrativos disciplinares. O processo administrativo disciplinar
01:31é um instrumento através do qual a administração apura e, eventualmente, pune seus servidores.
01:41Ele é um instrumento que é permeado por garantias que vêm desde a Constituição, que dão suporte
01:53aos servidores para apresentar sua defesa em todos os seus desobramentos, seja na apresentação
01:59de razões, na produção de razões, na produção de provas, na exigência de que as decisões
02:06sejam fundamentadas. É um instrumento que a lei, especialmente o Estatuto dos Servidores
02:14de cada ente, sempre prevê normas para desenvolver esse caráter da administração, que é cuidar
02:28para que os seus servidores sempre ajam de acordo com a lei, de acordo com a ética pública.
02:32Perfeito. E quando a administração pública deve ou pode instaurar um PAD?
02:40Olha, muitas vezes, as faltas funcionais, os erros dos servidores, eles nem sempre são evidentes.
02:48Então, nem sempre são cometidos às claras. Muitas vezes é preciso haver uma investigação
02:55preliminar para identificar se houve falta e de quem foi essa falta. Muitas vezes a gente
03:02acaba identificando quando há uma consequência, um dano para a administração ou algo que seja
03:10muito vistoso para a comunidade e que vem de mau funcionamento da administração.
03:15Então, quando é que se verifica o processo administrativo disciplinar? Primeiro, quando
03:21se verifica um erro e vai se apurar de quem é esse erro e se isso foi efetivamente um erro
03:28ou se foi uma consequência inocente do trabalho que acabou gerando um dano. A administração tem
03:39que verificar sempre culpa ou dolo nos servidores para iniciar o processo administrativo. O processo
03:49pode se iniciar por uma investigação em que vai avaliar se há indícios de materialidade
03:55de um ilícito e vai avaliar se há indícios de responsabilidade do servidor. E, a partir daí, vai ser
04:07lavrada uma portaria de início de um procedimento e aí o servidor será chamado a se defender para evitar
04:18que isso que isso lhe gere qualquer tipo de sanção.
04:21Então, é possível afirmar que o PAD é um instrumento de punição?
04:25É. Eu acho assim, tradicionalmente, o PAD é considerado um instrumento, um processo,
04:33um processo que vai apurar a necessidade de punição. Mas ele vai muito além disso.
04:42Ele é um instrumento de prestação de contas do próprio poder público. O poder público
04:48sempre precisa cumprir a lei e demonstrar que cumpre a lei. Se, por exemplo, há uma
04:56denúncia contra determinado servidor e o poder público precisa mostrar que ele está apurando
05:02isso. Então, o PAD é também um instrumento, vamos dizer assim, de compliance. Ele é um instrumento
05:09que vai mostrar que o poder público está se pautando pelas suas próprias regras, pelas
05:15regras pela legislação. E ele também vai servir para... Não é um propósito punitivo,
05:22mas ele é um instrumento em que vai se apurar a existência de uma conduta que merece ser
05:29punida.
05:30O PAD tem algum instrumento, algum procedimento que precede o PAD?
05:37Ele pode existir. Não necessariamente existe.
05:40Pode existir. Pode existir quando é preciso haver uma investigação preliminar. Como eu estava
05:46dizendo há pouco, se você identifica um dano à administração, você precisa investigar
05:52o que causou aquele dano, por exemplo. Se você verifica que uma regra não foi cumprida,
06:00uma regra da administração não foi cumprida, é preciso investigar primeiro para depois verificar
06:07se há indícios de que algum servidor não atendeu às expectativas da legislação.
06:13Se existe uma possibilidade de algum servidor ter falhado ao ponto de ter que ser punido
06:22e aí então se instaurou o PAD.
06:23Exatamente. Nem sempre isso ocorre. Nem sempre a existência de um erro, de um vício ou de
06:30uma infração à legalidade, em seja responsabilidade. Isso pode ser muitas vezes até do exercício
06:36regular da atividade.
06:37Sim, sim. Perfeito.
06:40A súmula vinculante número 5 do STF afirma que não há necessidade de defesa técnica por
06:49advogado no PAD. Isso significa que a presença de advogado é irrelevante.
06:54Há risco de que essa súmula seja usada para negligenciar o direito de uma participação
07:03efetiva do servidor? Ou seja, se não há necessidade de advogado, o servidor não estaria
07:11enfraquecido em suas possibilidades de defesa, já que ele pode ser julgado à revelia ou pode
07:21fazer uma defesa que seja insuficiente ou uma defesa que não seja adequada?
07:33Olha, Rua, esse é um excelente tema. E eu acho que esse tema concentra um dos grandes problemas,
07:42uma dicotomia central à análise do processo administrativo disciplinar. Porque o processo
07:48administrativo disciplinar não é um instrumento de persecução penal, por exemplo. Quando
07:55se abre um processo administrativo disciplinar, você não está tratando de liberdade das pessoas,
08:01você está tratando da função pública, do cargo que você exerce na função pública.
08:08Então, não se trata do mesmo bem jurídico. Mas as tutelas, mas a forma de fazer o processamento,
08:20a análise da existência de um crime e da existência de um ilícito administrativo, ela é e deve ser
08:27muito próxima. Porque quando você acusa alguém de alguma coisa, você precisa dar os instrumentos
08:35de defesa. E esse paralelo existe com o processo penal. Mas o processo penal tem uma proteção a mais,
08:47ele tem garantias a mais do que o processo administrativo disciplinar. Justamente porque o bem jurídico
08:55que está sendo discutido, ele é um bem maior. Ele é a própria liberdade, o próprio direito da pessoa
09:03de existir na sociedade, de estar livre na sociedade, enquanto que o outro está tratando ali da função
09:09pública apenas. Mas, como a defesa se dá de forma muito próxima, os institutos jurídicos também andam
09:20para o pari-passo. E quando você faz essa dicotomia, quando você faz essa análise em conjunto, você percebe que
09:32muitos instrumentos do processo penal, da defesa no âmbito penal, eles também são verificados no âmbito administrativo.
09:42O que dá problema é quando essas garantias são diferentes.
09:49Até onde a garantia do processo penal vai ser similar ao do processo administrativo? Em que pontos?
09:58E é exatamente aí que a jurisprudência acaba atuando para bater o martelo a respeito dessas diferenças.
10:05Este é um caso. Ao dizer que o processo não precisa necessariamente de um advogado, o Supremo Tribunal Federal
10:16não pode estar, nós não podemos ler essa súmula vinculante como um menosprezo à profissão do advogado
10:26ou a irrelevância da sua participação no PAD. Todos nós sabemos, e isso é algo que precisa ser dito até à comunidade
10:36de alguma maneira, é que, apesar de não ser imprescindível para a regularidade do processo,
10:44o papel do advogado é fundamental na defesa.
10:46Ou seja, a ausência do advogado não gera uma nulidade.
10:51Mas a presença do advogado não é proibida naturalmente e é fundamental para a defesa do investigado.
11:00Exatamente. Veja, porque quando se trata de processo administrativo disciplinar,
11:05você está tratando de uma situação muito técnica.
11:09Está se tratando de regras muito específicas, às vezes, de cada cargo na administração.
11:16Se você trata, por exemplo, de membros do Ministério Público, eles podem sofrer processos administrativos disciplinares,
11:23mas eles têm um regramento próprio de atuação.
11:28Tão próprio que, muitas vezes, é preciso um advogado especializado para tratar do tema.
11:36Assim como juízes, assim como, por exemplo, guardas de trânsito têm a sua carreira também estruturada
11:42e seus deveres específicos militares, policiais.
11:47Cada carreira, assim, existem as carreiras que são tratadas apenas no Estatuto do Servidor, né?
11:54E existem também as carreiras que têm o seu estatuto próprio.
11:58E cada carreira tem deveres específicos.
12:02Imagina, para defender o membro, o servidor, que está em cada uma dessas carreiras,
12:09é preciso conhecer seus estatutos.
12:11Então, a defesa técnica que vai ser provida pelo advogado é fundamental,
12:18porque é preciso conhecer não apenas os deveres, como o processo,
12:22como os momentos em que você precisa apresentar provas,
12:28os recursos que são passíveis de ser interpostos.
12:32Em cada caso, em cada instituição.
12:34E cada legislação tem a sua própria situação.
12:39O servidor, ele é julgado, ele é, assim, se forma uma comissão para julgar o servidor.
12:46Então, o servidor muitas vezes se sente à vontade porque ele está sendo tratado por seus pares, né?
12:52Só que os seus pares não necessariamente conhecem muitas vezes o direito relacionado a isso.
12:58Às vezes, atropelos pelo desconhecimento mesmo, ou então, por tentar fazer a coisa certa,
13:06mas desconhecer aspectos técnicos da legislação e da jurisprudência.
13:11E isso leva a abusos, leva a situações em que a defesa do servidor é diminuída.
13:18Então, eu diria que, embora a ausência de advogado não gere uma anunidade,
13:24ele é, sim, imprescindível para que o processo administrativo transcorra da melhor forma possível.
13:34Doutor Daniel, quais são as garantias constitucionais asseguradas ao servidor no PAD, no processo administrativo?
13:45Bem, quando se fala em garantias, a gente está falando basicamente do processo, né?
13:52A gente está falando das garantias que a pessoa tem, que ela vai discutir a questão, o seu caso,
14:03da forma mais específica possível e com todos os meios de defesa que a lei garante.
14:08Então, eu diria assim, as garantias são, de novo, fazendo um paralelo com o processo penal,
14:16as garantias estão na Constituição, o devido processo legal, contraditório, ampla defesa,
14:22princípios que, a partir deles, se estrutura todo o procedimento que vai ser delineado ali no processo.
14:30Mas, aí entra novamente essa dicotomia de como a legislação penal se estrutura
14:38para como a legislação do direito administrativo sancionador,
14:43que é o direito que rege os processos administrativos disciplinares,
14:47os processos administrativos disciplinares são parte do direito administrativo sancionador.
14:52Então, quando você analisa as duas matérias, você precisa verificar,
14:56as garantias são muito similares, mas você precisa verificar onde são os pontos de diferença.
15:03Um dos pontos de diferença, por exemplo, está na necessidade que se vê no processo penal
15:09de uma individualização da acusação.
15:15Olha, desde o início, você vê também isso na ação de improbidade administrativa,
15:19nós tratamos disso da última vez que eu estive aqui com você.
15:22É preciso individualizar qual é a acusação para que a pessoa apresente a defesa.
15:30Olha, eu estou te acusando de cometer tal ilícito.
15:34Esse ilícito, quando você vai estudar o ilícito, ele tem requisitos para serem caracterizados.
15:39Então, quando você vai se defender, você identifica os requisitos e diz,
15:43olha, você está me acusando disso, mas eu não fiz isso, nem isso, nem isso.
15:48Então, esse ilícito não está caracterizado.
15:50Vai ali nos requisitos.
15:52E essa individualização, ela já tem que constar na portaria de instauração do PAD?
15:59Pois é.
16:00Ou pode ser genérica essa portaria?
16:03Então, você tocou num ponto importante também.
16:09Como eu estava dizendo, no processo penal, isso precisa estar individualizado no momento da acusação.
16:15Quando você faz o paralelo com o processo administrativo, você vê já algumas diferentes.
16:19Já se permite, por exemplo, que a portaria não feche exatamente qual o tipo que você vai estar sendo acusado.
16:28Dá para fazer um paralelo com o inquérito policial lá no penal.
16:32Sim.
16:33Mais ou menos isso.
16:33Eu estou falando aqui já do processo administrativo, então eu estou falando também da acusação penal já,
16:40já a acusação apresentada em juízo.
16:44Sim.
16:44Mas, o que acontece?
16:48A jurisprudência tem dito, olha, pode ser, sim, genérica a portaria.
16:53Eu não preciso individualizar.
16:55Você se defende dos fatos e não do direito.
16:57Mas, isso não significa que está tudo bem fazer de qualquer maneira.
17:09Se é apresentado algo mais genérico, você só pode acrescentar elementos àquilo se você voltar o processo todinho ao início.
17:20Porque você tem que garantir que, em relação ao acréscimo, que sejam dados também os meios de defesa em relação a este acréscimo.
17:29Então, e é nisso, é exatamente nisso, Raul, que se cria o problema do processo administrativo.
17:36Porque essas decisões, elas são técnicas, elas precisam ser interpretadas corretamente.
17:42Quando você diz, olha, a portaria não precisa fechar exatamente a acusação.
17:47Ok.
17:48Só que, se você tiver acréscimos à acusação, você tem que voltar o processo.
17:52E, na prática, o que acontece?
17:54Não volta.
17:56Entende?
17:56Então, e aí a participação do advogado é essencial para conhecer a fundo quais são esses direitos, quais são essas...
18:05É, e até porque se esse pade repercutir de forma negativa para o cliente, você, na justiça, tem que ter elementos para até anular, para demonstrar que não houve cumprimento dos princípios da ampla defesa, devido ao processo legal, etc.
18:28A revisão judicial do processo administrativo é um tema relevantíssimo, é um tema muito relevante, porque que também foi, recentemente, objeto de uma súmula do Superior Tribunal de Justiça,
18:43em que ele reiterou uma jurisprudência antiga que vem sendo construída e que dá autonomia, muita autonomia, ao juízo administrativo das comissões e do julgador disciplinar.
19:03E vem dizendo o seguinte, olha, eu não posso rever a decisão que vem da administração por nada.
19:11Eu posso revê-la especificamente quando há violações ao direito de defesa, se há cerceamento de defesa ou violação ao contraditório, ampla defesa e devido ao processo legal.
19:23Quando o vício for de natureza processual, e não meritório.
19:31Então, assim, isso é muito importante, porque às vezes a pessoa diz assim, ah, se eu for condenado aqui, eu vou na justiça, eu vou para a justiça.
19:40Nem sempre é assim, você tem que se defender com punhas e dentes, desde logo no processo administrativo,
19:46porque o juízo não pode conhecer de qualquer argumento.
19:50Essa súmula foi muito importante, porque se por um lado ela reconheceu essa jurisprudência já antiga,
20:02de que você só pode discutir vícios de forma, de natureza processual,
20:09por outro lado ela abriu a possibilidade de se tratar de juízos de mérito absurdos,
20:17de teratologias, de, me esqueço agora, as expressões são utilizadas,
20:24mas é quando há um erro muito grande na apreciação do mérito,
20:28uma desconsideração de prova, quando a prova está dizendo uma coisa e o julgamento diz outra,
20:34aí quando há uma desproporcionalidade na aplicação da sanção.
20:37Então, são questões, assim, muito...
20:41O judiciário só pode rever o processo administrativo disciplinar se a decisão for muito absurda.
20:48Então, é imprescindível que a defesa seja feita, muito bem feita desde o início.
20:56E a prescrição, doutor Daniel, como é que funciona o prazo prescricional para a instauração do PAD?
21:06Tem alguma súmula regulando isso?
21:09Como é que está essa matéria?
21:11Pois é, isso durante muito tempo foi objeto de grande discussão.
21:18E a súmula tem uma interpretação um tanto heterodoxa para afirmar a forma como vai ser contabilizado o prazo prescricional.
21:30O prazo prescricional, ele inicia do momento em que a autoridade competente para julgar,
21:43ela toma conhecimento da infração.
21:48Então, a partir daí, o prazo prescricional começa a contar.
21:51O prazo prescricional é interrompido, ou seja, ele para de correr e volta ao início
21:59quando há abertura do processo administrativo disciplinar ou da investigação,
22:04de um ato válido de abertura de investigação ao processo disciplinar.
22:10A partir daí, o prazo fica suspenso por 140 dias, porque se entende aí que há uma folga para o final do processo administrativo disciplinar,
22:27que é o prazo que a lei estipula, acho que é o artigo 60 da Lei 8.112,
22:36que é o Estatuto de Servidores Públicos Federais, você teria 60 dias para terminar.
22:41E aí você pode prorrogar mais uma vez e uma outra.
22:47Resultado, eles estão contando 140 dias aí, acho que é 140, 120 dias que eles estão contando
22:54de que o processo fica com a prescrição suspensa.
22:57A partir daí, o prazo prescricional volta a contar.
23:01E, se não for terminado o processo, no prazo prescricional, de acordo com a sanção que é aplicada a cada...
23:14A cada suposto ilícito.
23:16A cada suposto ilícito, exatamente.
23:17A súmula, recentemente, a súmula 665 do STJ, limita o controle judicial à legalidade e regularidade formal.
23:29Em quais casos é possível ir além?
23:33Em quais casos é possível ir além?
23:36Ah, sim, é aquilo que a gente estava tratando há pouco.
23:39É a questão da teratologia, é a questão da desproporcionalidade.
23:44Essa súmula é uma súmula 665, que é muito recente, e ela teve o mérito de deixar essa abertura
24:04para a análise, a reanálise do judiciário, quando o juiz administrativo for realmente despropositado.
24:15Então, isso é algo relevante, porque antes a jurisprudência era muito taxativa.
24:21Dizer, olha, é só casos...
24:22Não interessa o mérito.
24:23Não interessa o mérito, o que o cara decidiu lá, o que a autoridade decidiu, não vou mexer.
24:29E nem sempre pode ser assim.
24:30Às vezes, também a autoridade pode errar, todos nós somos passíveis de erro.
24:34Na sua opinião, como é que o PAD pode ser aprimorado como instrumento de justiça e não apenas de punição?
24:44Veja, eu tenho a experiência de tratar de processos administrativos disciplinares,
24:54tanto do lado público quanto do lado particular.
24:58Eu sou procurador de carreira do município de Belém já há muitos anos e também advogo nessa área já há algum tempo.
25:07E eu vejo as dificuldades de cada um.
25:10Dos dois lados.
25:11Dos dois lados.
25:12E, assim, é preciso que haja uma maior capacitação dos servidores para tratar dos processos administrativos.
25:21Muitas vezes, quando nós vamos defender a regularidade do processo administrativo, nós vemos que os servidores estão de muito boa fé.
25:29Estão ali tentando fazer o seu melhor, tentando respeitar as pessoas, entendem que são colegas que estão sendo julgados ali,
25:37que estão sendo analisados, mas também têm suas opiniões.
25:41Quando são condenados, eles não estão ali fazendo qualquer graça com os seus colegas.
25:49Ao contrário, estão tratando com muita seriedade.
25:51Mas não têm conhecimento técnico, não têm assessoria adequada, muitas vezes, para exercer a sua função da melhor maneira.
26:02E, do outro lado, também falta muita transparência em certos órgãos, em certas instituições,
26:10que criam regras próprias de processo administrativo, que ficam ali tentando criar diferenças e procedimentos muito exclusivos de cada órgão,
26:21que tornam a defesa muito difícil.
26:24E, às vezes, desculpa interromper, mas às vezes criam regras que contrariam a legislação.
26:30Esse que é o maior problema.
26:31Contrariam até as garantias constitucionais.
26:34E isso, acho que cada lado tem as suas dificuldades, mas um pouco maior de conhecimento,
26:44um pouco de bom senso até na hora da aplicação da lei.
26:53Esse é um momento muito sensível na vida do servidor.
26:55Ninguém gosta de ser acusado.
26:57É muito difícil que a pessoa faça as coisas realmente com o intuito de prejudicar.
27:04A gente vê que as pessoas erram, mas sempre há justificativas e explicações para aquilo,
27:15que nem sempre podem ser consideradas para absolver,
27:19mas é um fenômeno humano que precisa ser tratado com a institucionalidade que a lei prevê.
27:29Doutor Daniel, muito obrigado.
27:31Foi uma entrevista muito esclarecedora.
27:33Eu agradeço a sua presença e espero que o senhor volte para a gente continuar falando mais sobre o direito administrativo,
27:41que é um tema muito interessante e esclarecedor para os colegas que muitas vezes não militam nessa área
27:47e para a população em geral.
27:50Muito obrigado.
27:51Muito obrigado pelo convite.
27:52Estou sempre à disposição no tema de direito administrativo e o que você quiser conversar.